In november 1963 werd de Amerikaanse president John F. Kennedy op tragische wijze vermoord door een sluipschutter. Zijn dood riep opnieuw vragen op over de presidentiële opvolging en/of het ontslag wegens handelingsonbekwaamheid.
- Wat als zowel de president als de vicepresident tegelijkertijd werden gedood?
- Wat als een president ernstig gewond raakte en niet in staat was de ontberingen van het ambt te dragen, maar niet onmiddellijk werd gedood?
Het 25e Amendement van de Amerikaanse Grondwet werd opgesteld om beide kwesties te verduidelijken. Het formaliseerde de volgorde van de presidentiële opvolging en creëerde een plan voor het afzetten van een president die nog leefde maar handelingsonbekwaam was (ed: is een president als Trump inmiddels niet handelingsonbekwaam te noemen? Zie daarvoor verderop).
Sinds de ratificatie in 1967 is het 25e Amendement nooit ingeroepen, maar het staat paraat als een tragedie het noodzakelijk maakt.
President Garfield
Op 2 juli 1881 werd de Amerikaanse president James Garfield twee keer in de rug geschoten door een geesteszieke man. Garfield kreeg snel medische behandeling, maar dat waren primitieve methoden en ongewassen handen. Een vroege röntgenmachine probeerde de kogels te vinden, maar één kogel bleek verborgen te zijn achter de metalen spiralen van de matras waarop Garfield lag.
De president herstelde enigszins na toediening van morfine tegen zijn pijn en slaagde erin een kabinetsvergadering bij te wonen. Helaas verslechterde Garfields toestand vanaf 23 juli gestaag.
In de hoop dat een beter klimaat de president zou helpen genezen, werd Garfield op een trein naar Long Branch, New Jersey, gezet. Vrijwilligers hielpen bij het verlengen van de spoorlijn naar de kust en een bezorgd publiek wachtte af hoe het met de president zou gaan. Helaas overleed Garfield dertien dagen later. Hij werd opgevolgd door vicepresident Chester A. Arthur, die Garfields oorspronkelijke plan van de hervorming van het ambtenarenapparaat, voortzette.
Maar hadden de Verenigde Staten tijdens Garfields anderhalve maand durende lijden überhaupt wel een president?
President Wilson
Minder dan veertig jaar later vond een tweede periode van presidentiële onbekwaamheid plaats. De Amerikaanse president Woodrow Wilson probeerde in 1919 het Verdrag van Versailles en de bijbehorende Volkenbond door de Senaat te laten ratificeren, door een beroep te doen op de steun van het Amerikaanse publiek. Wilson trok door het land en hield vele toespraken, in de hoop genoeg burgers op te hitsen zodat senatoren zijn verdrag niet zouden afwijzen. Op de avond van 25 september 1919, na een toespraak in Pueblo, Colorado, werd ontdekt dat Wilson een ernstige beroerte had gehad. De tournee werd geannuleerd en de president werd met spoed teruggebracht naar het Witte Huis.
De controverse rond de toestand van de president werd geheim gehouden, vooral voor het publiek. Dagen later kreeg de president een tweede beroerte, waardoor hij bijna verlamd raakte. Maanden later functioneerde de president nog steeds nauwelijks en begon de pers te berichten over Wilsons verdachte toestand. De Senaat had het Verdrag van Versailles verworpen, wat Wilsons vastberadenheid ongetwijfeld verslechterde, en de Democratische Partij koos in 1920 een andere kandidaat.
Minder dan drie jaar na het einde van zijn presidentschap overleed Wilson. Wie namen er tijdens zijn laatste anderhalf jaar in functie presidentiële beslissingen?
President Kennedy
Ongeveer veertig jaar na de dood van Wilson werd de Amerikaanse president John F. Kennedy in Dallas, Texas, door een sluipschutter neergeschoten. Hoewel Kennedy onmiddellijk stierf, zorgde de Koude Oorlog ervoor dat beleidsmakers plannen wilden hebben voor het geval een president arbeidsongeschikt zou raken. Het ontbreken van een opvolgingsplan betekende dat vijanden van de Verenigde Staten een kans hadden om grote chaos te veroorzaken. Gelukkig probeerde de Sovjet-Unie geen misbruik te maken van de situatie en betuigde zijn medeleven aan Kennedy’s vervanger, vicepresident Lyndon B. Johnson.
Johnson legde de ambtseed snel na Kennedys dood af en zorgde ervoor dat dit voor camera’s gebeurde om het publiek ervan te verzekeren dat er een opperbevelhebber en een uitvoerend ambtenaar waren. Het Congres vond dat de tijd rijp was om te werken aan een plan voor de presidentiële opvolging, vooral omdat Kennedys voorganger, Dwight D. Eisenhower, tijdens zijn presidentschap regelmatig ziek was geweest. President Johnson steunde het voorstel voor een amendement betreffende de presidentiële opvolging, en het Congres begon eraan te werken kort na Johnsons inauguratie voor een volledige ambtstermijn in januari 1965.
Het opstellen van het 25e Amendement duurde slechts enkele maanden. Een deel van het amendement, met name artikel 1, formaliseerde slechts precedenten die zich meer dan een eeuw lang hadden voorgedaan. Hoewel vicepresidenten al sinds 1841 overleden presidenten vervingen, was dit niet expliciet in de Grondwet zelf vastgelegd. Het 25e Amendement deed dit uiteindelijk wel, waardoor onverwachte actie door het Congres of het Kabinet om iemand anders dan de vicepresident te benoemen ter vervanging van een overleden president, werd voorkomen.
Een implicatie van het amendement was dat de overheid op de hoogte moest zijn van de gezondheid van de president, iets wat tien jaar eerder met Eisenhower was begonnen. In juli 1965 werd het amendement door beide kamers van het Congres aanvaard en ter ratificatie naar de staten gestuurd. Nebraska was de eerste staat die het amendement ratificeerde, en de achtendertigste staat die het amendement nodig had – Nevada – ratificeerde het op 10 februari 1967.
Nadat de vereiste driekwart van de staten voor ratificatie was bereikt, werd het 25e Amendement op 23 februari onderdeel van de Grondwet. President Johnson kondigde het amendement aan, waarin gedetailleerd werd beschreven hoe een nieuwe president een vicepresident kon benoemen. Johnson zelf had de resterende 14 maanden van Kennedy’s ambtstermijn zonder een eigen vicepresident uitgezeten.
Volgorde van opvolging
Misschien in tegenstelling tot wat vaak wordt gedacht, heeft het 25e Amendement niet daadwerkelijk de volgorde van de presidentiële opvolging vastgelegd. Dit was wel gebeurd met de Presidential Succession Act van 1947, maar het 25e Amendement gaf het extra gewicht en bescherming tegen last-minute wijzigingen. Na de Amerikaanse vicepresident gaat de opvolging van het presidentschap naar de voorzitter van het Huis van Afgevaardigden, vervolgens naar de voorzitter pro tempore van de Senaat, en vervolgens via de ministers, in volgorde van oprichting van die ministeries. Het achttiende en laatste lid in de rangorde van presidentiële opvolging is de minister van Binnenlandse Veiligheid, opgericht in 2002.
De volgorde van presidentiële opvolging omvat achttien personen… maar zouden alle achttien uitgeschakeld kunnen worden bij dezelfde ramp? Tijdens de Koude Oorlog werd dit een reële mogelijkheid vanwege de verschrikkingen van een nucleaire oorlog. Op kleinere schaal bestond de mogelijkheid dat een grote terroristische aanslag of opstand de president, zijn kabinet (waaronder de vicepresident) en de leiding van het Congres zou kunnen uitschakelen.
Om te voorkomen dat de gehele lijn van presidentiële opvolging in gevaar komt tijdens grote politieke evenementen zoals de jaarlijkse State of the Union, wordt een aangewezen overlevende (Designated Survivor; nu een mooie Netflix serie) gekozen uit de kabinetssecretarissen.
Ontslag van een wilsonbekwame president
Het meest vernieuwende onderdeel van het 25e amendement was de bepaling dat de president zijn functie onbekwaam kan verklaren in plaats van de dood. Artikel 4 van het amendement stelt dat de vicepresident en een meerderheid van het kabinet de president kunnen ontslaan door schriftelijk aan de voorzitter van het Huis van Afgevaardigden en de voorzitter pro tempore van de Senaat te verklaren dat de president niet in staat is zijn taken uit te voeren.
Mocht de president het hier niet mee eens zijn en aan diezelfde congresleiders verklaren dat hij wel geschikt is om leiding te geven, dan moet het Congres binnen 48 uur bijeenkomen om het geschil te beslechten. Na de bijeenkomst heeft het Congres eenentwintig dagen na ontvangst van de verklaring van geschiktheid van de president om een beslissing te nemen. Indien het Congres binnen die eenentwintig dagen met een tweederde meerderheid van beide kamers besluit dat de president niet geschikt is om zijn ambt te bekleden, blijft de vicepresident waarnemend president tot de volgende verkiezingen.
Ernstige psychische aandoening
Artikel 4 van het 25e Amendement is nooit ingeroepen, maar er zijn historische voorbeelden van topbestuurders met een acute psychische aandoening.
Koning George III van Engeland, die tijdens de Amerikaanse Onafhankelijkheidsoorlog tegen Amerika vocht, was gedurende zijn laatste tien jaar geestelijk ongeschikt om te regeren, waardoor zijn zoon, Koning George IV, als prins-regent moest optreden.
Sommige artsen zijn van mening dat meerdere Amerikaanse presidenten, waaronder Lyndon B. Johnson en Richard Nixon, tijdens hun ambtstermijn aan een ernstige psychische aandoening hebben geleden.
Behalve een ernstige psychische inzinking, zou het voor de vicepresident en het kabinet waarschijnlijk moeilijk zijn om te bepalen wanneer de geestelijke toestand van een president de onzichtbare grens van ongeschiktheid voor het ambt overschreed. Deze waarschijnlijk subjectieve aard maakt het inroepen van artikel 4 van het 25e Amendement controversieel: wanneer wordt iemand “ongeschikt” voor een hoog ambt?
Verwacht het Congres van de vicepresident en geallieerde leden van het kabinet dat zij medisch bewijs leveren van hun bewering van ongeschiktheid? Hoe zou dit bewijs, gezien de wetgeving inzake medische privacy, legaal verkregen kunnen worden? Aangezien artikel 4 nooit is ingeroepen, kent niemand deze antwoorden, en zo’n juridische strijd zou waarschijnlijk eindigen bij het Amerikaanse Hooggerechtshof.
In een controversiële manoeuvre zouden enkele leden van het kabinet van president Donald Trump hebben overwogen artikel 4 in te roepen in de uren na de bestorming van het Capitool op 6 januari. Dit zou eerder geworteld zijn in de overtuiging dat Trump een opstand pleegde door de relschoppers op 6 januari 2021 aan te moedigen dan in een daadwerkelijke psychische aandoening.
Maar zelfs als Trump een opstand pleegde of verraad pleegde, zou hij dan beschouwd kunnen worden als “niet in staat om de bevoegdheden en plichten van zijn ambt uit te voeren“?
Sommigen zijn van mening dat het inroepen van Artikel 4 bij illegaal presidentieel gedrag ongrondwettelijk is, ongeacht de nobele bedoelingen van de president.
Toenemend belang: groeiende gerontocratie1
Hoewel velen denken dat het zeer onwaarschijnlijk is dat een Amerikaanse president ernstig ziek wordt, gezien hun elite medische zorg en decennia aan hard werken en ervaring in stressvolle functies, kan de toenemende leeftijd van Amerikaanse politici deze voordelen tenietdoen. De twee meest recente Amerikaanse presidenten zijn ook de twee oudste in de geschiedenis.
Zowel Donald Trump als Joe Biden zijn beschuldigd van een afnemende geestelijke gezondheid, met name met betrekking tot dementie. De vooraanstaande leden van beide grote politieke partijen (Republikeinen en Democraten) zijn vaak even oud, wat reële gevolgen kan hebben voor de beleidsvorming vanwege de rol van het anciënniteits-systeem in de meeste wetgevende organen. Als Amerikanen in de zeventig blijven kiezen voor Amerikaanse presidenten in de zeventig, zal de kans statistisch gezien groter zijn dat een opperbevelhebber arbeidsongeschikt raakt door ziekte of letsel.
Dit is niet onwaarschijnlijk, gezien de vergrijzing van de nationale bevolking als geheel en het feit dat oudere kiezers proportioneel een hogere opkomst hebben dan jongere kiezers. In alle sectoren, inclusief de overheid, zullen er de komende decennia mogelijk meer mensen langer werken dan hun fysieke en mentale mogelijkheden toestaan.
Debat over het 25e: is het effectief?
Vanwege het reeds bestaan van de Presidential Succession Act, gaat het bij het 25e Amendement doorgaans over Artikel 4 van het amendement: het vervangen van een levende, maar ongeschikte president. Hoe waarschijnlijk zou Artikel 4 werken zoals bedoeld in geval van een crisis? Critici vrezen dat het vrijwel onmogelijk zou zijn voor een vicepresident en kabinet om objectief de macht over te nemen van een ongeschikte president. Presidenten hebben grotendeels de bevoegdheid om benoemde bestuurders, waaronder kabinetssecretarissen, naar believen te ontslaan.
De uitspraak van het Amerikaanse Hooggerechtshof in Myers v. United States (1927), onder leiding van opperrechter (en voormalig president) William Howard Taft, bepaalde dat presidenten bestuurders naar believen kunnen ontslaan. Gecombineerd met het feit dat deze bestuurders in eerste instantie door de president worden benoemd en zeer zelden worden overgenomen van eerdere regeringen, is het onwaarschijnlijk dat een kabinetssecretaris ontrouw zou tonen.
De vicepresident en een meerderheid van de kabinetsleden zouden snel en in het geheim moeten handelen om een ongeschikte president af te zetten, wat onwaarschijnlijk is gezien de controle van de president over het personeel van het Witte Huis. Bij elke suggestie om artikel 4 van het 25e amendement in te roepen, zal de president waarschijnlijk snel alle verdachte kabinetssecretarissen ontslaan.
1 Gerontocratie is een bestuursvorm waarbij alle autoriteit toekomt aan ouderen. De naam komt van de Griekse woorden Geros (= oud) en kratein (= regeren) en betekent zoveel als ‘regeren door ouderen’. Men kan daarbij denken aan een raad van stamoudsten.
De term werd ook, soms spottend, gebruikt voor de nadagen van de Sovjet-Unie toen oude en zieke mannen elkaar opvolgden als secretaris-generaal van de Communistische Partij en oude mannen de sleutelposities in het bestuur bezetten. De leden van het Politbureau waren vaak stokoud.
Tegenwoordig is dit verschijnsel ook te zien in de Amerikaanse samenleving waar vooral de federale overheid diverse zeer oude leden van het congres telt. Net als in de Sovjet Unie toen, kennen de leden van het Amerikaanse congres alsook andere overheidsorganen geen leeftijdsbegrenzing ten aanzien van het kunnen aanblijven.